Neden Başkanlık Değil? -

 

Türkiye bir dönemdir kendi yapısal ve siyasal sorunlarını gölgeleyen (ve yakın bir gelecekte de gölgelemeye devam edecek) bir tartışma ile karşı karşıya. 14 yıldır Türkiye’yi tek başına ve son derece merkeziyetçi bir biçimde yöneten siyasal iktidar, Türkiye’nin temel sorunun parlamenter sistemin yarattığı bir ‘yönetilememe sorunu’ olduğu iddiasında. Türkiye’nin yaşadığı (veya yaşayabileceği) sorunlara yönelik temel çözüm önerisi de bildiğiniz üzere başkanlık sistemi.

Bu önerinin en önemli gerekçesi ise Cumhurbaşkanını halkın seçmesinin yarattığı çift başlı yürütme yapısının bugün (ve gelecekte) siyasi krizlere gebe olduğu. İktidar “cumhurbaşkanını halkın seçtiği” mevcut sistemin parlamenter yönetiminden uzaklaştığını ve dolayısıyla ortaya çıkan yeni (ama adı konmamış) kurumsal yapının düzenlenilerek, adının başkanlık olarak konması gerektiğini ileri sürüyor.

Bu siyasi algı (bu algı muhalefetin önemli bir bölümü tarafından da paylaşılmakta) siyasal sistemleri ve ana tartışmayı başkanlık ve parlamentarizm ikiliğine hapsettikleri oranda sorunlular. Başkanlık ve parlamenter sistem en temelde yasama ve yürütme arasındaki ilişkinin nasıl düzenleneceğine dair kullandığımız kurumsal tipolojiler.  Ama bu ikili kurumsal tipoloji yasama-yürütme arasındaki var olan ilişkinin karmaşıklığını ve uygulamadaki çeşitliğini açıklamaktan uzak.

O kadar uzak ki siyasal rejimlerin yapısına dair tartışma yürüten uzmanlar arasında, kimi ülkelerin mevcut durumda hangi sistemle yönetildiğine dair bir fikir birliği bile olamayabiliyor. Örneğin Polonya Easter’a göre karma bir sistemle yönetiliyor,  Baylis’e göre parlamenter, Stepan ve Skach’a göre ise başkanlık sistemi ile. Aynı durum pek çoğu soğuk savaş sonrasında demokratik kurumları benimseyen diğer Doğu Avrupa ülkeleri için de geçerli.  Toplam 12 Doğu Avrupa ülkesine bakıldığında sadece Macaristan ve Slovakya’nın parlamenter ve Romanya’nın da başkanlık sistemi ile yönetildiğine dair bir uzlaşma var. Diğer 9 ülke aynı dönemde aynı anayasaya bakan farklı uzmanlar tarafından farklı biçimlerde sınıflandırılmakta ( bu tartışma için bakınız Krouwel) .

Bu çatışmanın temel nedeni çoğu zaman ülkelerin kurumsal yapısının iki sistemin tipik özelliklerini taşımaktan ziyade,  her iki sistemin özelliklerini içinde barındıran melez yapılar olmaları. Başkanlık ve parlamenter sistemin 20.yy boyunca geçirdiği evrimin dünyanın hemen pek çok yerinde bu iki sistemin temel özelliklerini saf bir biçimde taşıyan pek az sayıda rejimin dünya yüzünde kalmasına yol açmış olması. Hatta öyle ki “yarı-başkanlık” gibi bir ara tanımlama dahi bu melez yapılar arasında farklılığı ve çeşitliliği açıklamakta yeterli değil (melez rejimlere yönelik farklı bir sınıflandırma tartışması için bakınız Siaroff ).

Örneğin başkanlık sistemi tipik olarak yürütmenin doğrudan seçimlerle iş başına geldiği ve yürütme organının yasama organına hesap vermediği bir kurumsal düzenleme. Bu tarz bir kurumsal düzenlemeye sahip olan hâlihazırda dünyada sadece 35 ülke var. Ve bu ülkelerin çoğu Latin Amerika ve Afrika’da bulunmakta. Hatta öyle ki ABD’nin başkanlık sisteminin tekrarlanması zor bir istisna olduğu ve temelde başkanlık sistemi modellerinin (ve bu sistemin yarattığı krizlerin çözümlerinin) Latin Amerika kaynaklı olduğuna dair başkanlık sistemi üzerine olan yazında bir uzlaşma mevcut.

Parlamenter sistemler ise yürütmenin dolaylı seçimlerle iş başına geldiği (seçilmiş yasama organının içinden seçilerek) ve yürütmenin yasamaya karşı sorumlu olduğu sistemler. Bu sistemlerde sembolik yetkilere sahip ve yasama organın seçtiği bir Cumhurbaşkanı da mümkün. Dünya üzerinde toplam 42 ülke bu tipik özellikleri taşıyan parlamenter bir sistemle yönetiliyor. Parlamenter sistem ise tarihsel olarak bir Avrupa kaynaklı ve halihazırda da modelin kıtasal olarak yoğunlaştığı yer de Avrupa.

Bu iki (kıtasal olarak da yoğunlaşan) klasik model haricinde dünya üzerindeki pek çok ülke iki sistemin özelliklerinin tamamını üzerinde taşımayan; kendi ülkelerinin toplumsal/ siyasal gereklikleri üzerinden dönüşerek ortaya çıkmış melez siyasal sistemler ile yönetiliyor.  Başkanın yürütmenin başı olduğu ama doğrudan seçimlerle değil, yasama organı üzerinden seçildiği; başkanın doğrudan seçimlerle iş başına geldiği ama yasama organına karşı sorumlu olduğu; başkanın doğrudan seçimlerle iş başına geldiği ama yasama organına karşı sorumlu bir başbakanın da olduğu pek çok melez siyasal sistem var. Bu melez kurumsal sistemler ülkenin siyasal krizlerine, toplumsal denge(sizlik)lerine yanıt olarak üretilen kurumsal reformların bir sonucu olarak ortaya çıkabildiği gibi, yasa yapanların “melezlik” yönündeki kurucu iradesini de yansıtabilir.

Türkiye’nin mevcut durumu tam da böyle bir melezliği yansıtmakta. Cumhurbaşkanının doğrudan halk oyuyla seçilmesinin Türkiye’yi “tipik bir parlamenter” sistem olmaktan uzaklaştırdığı doğru. Nitekim yürütmenin başının nasıl seçildiği bütün siyasal sistem sınıflandırmalarında tek olmasa da önemli bir kriter.

Ama 2007 siyasal krizinin sonucunda ortaya çıkmış bu düzenlemenin bugün Türkiye’nin “tipik bir parlamenter sistem” olmaktan, “tipik bir başkanlık sistemi” olmaya evrilmek için gerekçe olarak kullanılması, özellikle dünyadaki siyasal sistemlerin büyük çoğunluğunun siyasal krizler sonrası kurumsal yapının reform edilmesiyle ortaya çıkmış “melez” rejimler olduğu düşünülürse, son derece anlamsız. Üstelik ha böyleyken (hem iktidar hem de muhalefetin) karşımızda sadece iki siyasal sistem varmış gibi davranması ve bunlardan birini muhakkak seçmemiz gerektiği dayatması da gerçeklikten uzak.

Kurumlar içinde bulundukları toplumsal yapı ile anlam kazanırlar. Eşitsizliklerin, toplumsal gerilimlerin, gerçekleşen (ya da gerçekleşemeyen) siyasi uzlaşmaların etrafında kendi sonuçlarını üretirler. Bir ülkede ekonomik büyümeyi kolaylaştırmış ya da toplumsal gerilimlerde uzlaştırıcı bir rol oynamış bir siyasi kurum, başka bir ülkede o ülkeyi iç savaşın eşiğine getirebilir. Dolayısıyla hiçbir kurumsal model (ya da tercih) o ülkenin eşitsizliklerinin, toplumsal denge(sizlik)lerinin, siyasi gerilimlerinin ve mevcut bölünmelerinin üstü atlanılarak tartışılamaz. Bu tartışma her şeyden önce ülkenin temel toplumsal/ siyasal sorunlarının ne olduğuna dair bir tartışma olmalıdır.

**

Tam da buradan yola çıkarak başkanlık sistemi tartışmalarına dair ikinci büyük sorunun bu sistemin siyasal kültür, toplumsal eşitsizlikler ve gerilimlerden bağımsız bir özünün olduğu varsayımı olduğu ileri sürülebilir (bu tartışmada ki diğer “yanlışların” kapsamlı bir analizi için bakınız). Bu teze göre başkanlık sisteminin özü yasama içinden çıkmayan ve kendi meşruiyeti/ seçimleri olan bir yürütme organı önerdiği için (en azından teorik olarak) bir “kuvvetler ayrılığı” sistemidir. Yine bu teze göre kuvvetler ayrılığının hayata geçirilmesi de yasama ve yürütmenin bağımsızlaşmasını, birbirini karşılıklı olarak denetlemesini ve böylelikle yetkinin kötüye kullanılmasının önüne geçecek niteliktedir. Dolayısıyla başkanlık sistemi kuvvetler ayrılığı ilkesine dayandığı için (daha) demokratik bir sistem inşa etmekte kullanılabilir.

Bu tez farklı başkanlık sistemleri arasındaki olağanüstü işleyiş farklılığını görmezden gelirken,  başkanlığı “kağıt üzerinde hoş gözüken” ve bazı ülkelerde başarıya ulaşmış bir “paket program” olarak değerlendirir. Nitekim “kuvvetler ayrılığı” ilkesi, tıpkı demokrasi gibidir, nasıl işleyeceğini (ve işleyip işlemeyeceğini) o ülkenin kurumlarının tarihsel geleneği, siyasi kültürü ve toplumsal eşitsizlikleri ve siyasal bölünmeleri belirler. Kuvvetler ayrılığı için sadece farklı kurumların farklı seçimlerle iş başına gelmesi yetmez, o kurumların birbirini denetlemesi, sınırlandırması ve frenlemesi de gerekir. O kurumların birbirlerinin yetki alanlarına sızıp, rol çalmaması gerekir. Nasıl ülkeyi parlamento yönetmiyorsa, başkanın da yasa koyucu olmaması gerekir.

Tam da bu noktada başkanlık sisteminin klasik haliyle uygulandığı Latin Amerika ülkelerinin deneyimine bakmak önemli olabilir. Nitekim bu ülkelerin deneyimi başkanlık sistemlerinin doğaları gereği “kuvvetler ayrılığı” esasına dayanan sistemler olmadığını gösterir. Latin Amerika’da başkanlık sistemi ile yönetilen ülkelerin çoğunda başkanlar 20.yy boyunca giderek genişleyen bir biçimde anayasal olarak güçlü yasama yetkileri ile donatılmış ve/veya yasama organını sınırlayacak güce sahip duruma gelmişlerdir.

Örneğin 20.yy’ın başında başkanlık sistemlerinde nadiren tanınan kanun hükmünde kararname yetkisi, bugün Latin Amerika’da (ve başkanlık sistemi ile yönetilen diğer pek çok ülkede) neredeyse bir norm haline gelmiş durumdadır.  Üstelik bu yetki çoğu zaman geniş bir takdir alanında ve yargı denetiminden muaf bir biçimde kullanılmaktadır.

Kanun hükmünde kararname yetkisinin yanı sıra başkanlara verilen geniş veto yetkileri, olağanüstü hale karar verebilme hakkı ve yasa yapım sürecini başlatabilme ayrıcalığı da kuvvetler ayrılığını ortadan kaldıran düzenlemeler olarak görülebilir. Bu düzenlemeler başkanlık sisteminin uygulandığı ülkelerde yaşanan siyasal krizlere ve siyasetin “başkanlaşmasına” paralel bir biçimde genişlerken, başkanlık sistemini de uygulamada klasik bir kuvvetler ayrılığı sistemi olmaktan uzaklaştırmıştır.

**

Başkana geniş yasama yetkileri verilmesini gerekçelendiren krizlerin en önemlisi hiç kuşkusuz başkan ile yasama organının aynı partiden olmadığı durumlarda yaşanan “tıkanma.” Yasama organın başkanın siyasal gündemini sürekli veto ettiği, başkanın da yasama organını veto ettiği böylesi durumlar pek çok siyaset bilimci tarafından Latin Amerika’da yaşanana askeri darbelerin de nedenlerinden olarak gösterilmişti. Bu durum Latin Amerika ülkelerinin pek çoğunun başkana olağanüstü yetkiler veren ve kuvvetler ayrılığı ilkesini efektif olarak ilga eden “süper başkanlık” sistemlerine geçmesine de neden oldu.

Bu duruma bir de kuvvetler ayrılığı ilkesinin popülist rejimlerin elinde etkili denetim mekanizmaları inşa etmesi gereken kurumlara karşı bir silaha dönüşmesini ekleyin. Latin Amerika’nın popülist rejimlerinde “kuvvetler ayrılığı” söylemi diğer tüm kurumların altını oymak ve başkan dışında siyasi sürece etki eden herhangi bir siyasi aktör bırakmamak için kullanılmakta. Yargı ve yasama organları başkanı eleştirdiği, başkanın kararlarına rağmen karar aldığı anda (yani fren mekanizmasının kullandığı anda) kuvvetler ayrılığını ihlal ettikleri, seçilmiş yürütme üzerinde vesayet oluşturdukları iddiasıyla yeniden yapılandırılmakta.

Başkanın yasama ya da yargı üzerinden olmasa bile, merkezi devletin gücünü azaltan federal bir düzenleme ile sınırlanabileceği iddiası da son derece sorunlu. Arjantin gibi ülkelerde başkanın federal birimler üzerindeki etkisi kurumsal yapı kanalıyla değil, iktisadi kaynakların üzerinde başkanın sahip olduğu dağıtım yetkisi ile gerçekleşmekte. Başkanın bölgelerin bütçe paylarını belirleme yetkisi ve bütçeyi onaylayan nihai kurum olması bölgelerin geleceğini ve temel siyasi kararlarını (kurumsal özerklik olduğu durumda dahi) başkana bağımlı hale getirmekte. Kısaca uygulamada dünyadaki başkanlık sistemlerinin pek çoğu başkana olağanüstü hal ilan etme, bölgelere bütçe tahsis etme ve kanun yapma yetkisi veren süper başkanlık sistemlerine evirilmiş durumda (bu konudaki enfes bir değerlendirme için bakınız Taha Parla).

**

Şunu söyleyerek bitireyim: sürekli olarak “kökü dışarıda” aydın avında olanların, kendi yarattıkları melezlikle rahat etmek yerine bu “kökü dışarıda” modelleri önermesi de tarihin bir ironisi olsa gerek. Nitekim hiç bir ülke başkanlık ve parlamenter sistemden illa ki birini seçmek zorunda değil. Pek çok ülke kendi özgül koşullarının ortaya çıkardığı melez sistemler ile yönetilmekte. Üstelik ne parlamenter sistem ne başkanlık sistemi ne de melez sistemler mükemmel işleyen, sorunsuz kurumsal sistemler. Hepsinin kendine özgü sorunları, içerdikleri ve dışarıda bıraktıkları var. Hepsi kendi sonuçlarını içinde bulundukları siyasal kültür ve toplumsal bölünmeler ile ilişki içinde yaratıyor.

Tam da bu nedenle dünyanın neresinde hangisinin daha iyi işlediği ya da daha verimli olduğunu anlamak akademik olarak mühim olsa da, siyaseten mühim değil. Mühim olan o ülkede siyasal aktörlerin önerdikleri kurumsal düzenleme ile neyi hedeflediklerini anlamak. Mühim olan önerilen sistemin siyasal kültür ile girdiği ilişkide alacağı biçimi anlayabilmek. Mühim olan önerilen sistemin var olan toplumsal çatışmaların doğasını nasıl değiştireceğini tahmin edebilmek.

Mevcut haliyle başkanlık sistemi iktidarın daha da merkezileşmesine, hesap verebilirliğinin ortadan kalkmasına ve kendini dışarda hissedenlerin kendini daha da fazla dışarıda hissetmesine neden olacak.  Bu durum Türkiye’nin otoriter siyasal kültürü ve kutuplaşmış siyasal/etnik kimlikleri ile ilintili olarak düşünülürse “neden başkanlık değil” sorusunun yanıtı da bir çırpıda verilebilir.

 

Bulunduğu kategori : Dâhiliye

Yazar hakkında